智慧城市PPP发展的惑与解

       公私合营模式(Public-Private-Partnership，缩写PPP)，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成的一种伙伴式合作关系，通过签署合同来明确双方的权利和义务，确保合作顺利完成，并使合作各方最终达到比单独行动更有利的结果。自财政部、国家发改委等部门发布PPP相关政策文件以来，PPP模式已被视为一剂破解智慧城市建设资金困局的良药，引起了从中央到地方、从政府到企业的高度关注。

       PPP模式缘何能激活智慧城市建设

       (一)减轻政府资金压力，为破除智慧城市融资困境提供新渠道智慧城市建设资金庞大，再加上地方债高企，政府财政资金无以为继，致使资金之困成为阻碍智慧城市建设的一大难题。

       (二)打破公共服务“垄断”，为加速智慧城市建设进程注入新动力通过PPP模式，社会资本深度参与到智慧城市公共项目领域，不仅可以破除互联网公共服务的垄断格局，而且可激发市场主体的活力和创造力，好处显而易见。

       (三)明确参与方权责利，为规避智慧城市建设风险提供新机制在PPP模式中，以合同形式约定参与方的责、权、利，对各方的权利和义务进行明确界定，可以有效规避参与方“相互勾结”的腐败风险。

       推进智慧城市PPP模式有哪些困惑

       (一)目标之惑：部分地方政府仅将PPP视为融资手段PPP模式有利于盘活社会存量资本，激发民间投资活力，为智慧城市建设筹措资金，控制政府性债务，缓解财政压力。PPP的融资作用不容小觑，但其不仅仅是一种融资渠道，更是一种有助于提升公共事业生产效率的长效合作机制。当前，仍有相当一部分地方政府把PPP视为一种融资工具，大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台，并试图将债务杠杆强加给企业。企业自主权受到一定的影响，势必会降低合作意愿。因此，地方政府应摒弃对公共项目牢牢掌控的传统观念，给予企业一定的自主权，以平等协商为准则，互相监督，强化合作。只有这样，才能让社会资本的效率优势得以发挥。

       (二)收益之惑：收益不明导致政企难达共识

       收益预期不可控是造成政企各方对智慧城市PPP项目参与热情不高的根本原因。一方面，我国智慧城市发展目前还处于探索阶段，很多项目没有成熟案例可以借鉴，相关标准无从谈起。项目验收标准的缺失，使得项目验收缺少客观评价依据，直接导致了收益时间的不确定。

       (三)法治之惑：PPP法规体系不健全，无法有效约束政府失信行为在智慧城市PPP失败案例中，存在因地方政府单方面违约，而导致社会资本利益受损的情况。此外，国内相关法规对PPP合同属于公法还是私法，是行政合同还是民事合同，也并未给出明确定义。如果属于公法，那么社会资本方在地位上是服从一方;如果属于私法，社会资本方与政府地位平等，有利于保护自身权利。而无法有效约束政府失信行为的现状，使得社会资本方无法通过法律途径有效保护自身利益。在这种情况下，其采用PPP模式参与智慧城市建设的意愿，势必会受到一定程度的影响。

       解惑之道

       (一)提升政府对PPP的认知和实施能力

       只有让地方政府了解PPP模式，熟悉其操作流程，才能确保智慧城市PPP模式的顺利推进。一是加强宣传和培训，通过开展智慧城市PPP模式专题培训，让更多的政府管理者准确理解PPP的内涵和作用，客观判断其优势与局限性，合理界定其适用范围。二是鼓励省级地方政府牵头成立智慧城市PPP综合服务中心，负责相关信息的统一发布和技术指导，辅助地方政府确定中标者。三是支持发展一批融资、技术等中介机构介入智慧城市PPP项目，为各地推进智慧城市PPP项目提供专业化服务。

       (二)制定认定标准和第三方评价机制

       标准是智慧城市PPP参与主体间利益分配的依据，加强标准体系建设与执行至关重要。一是推动成立智慧城市PPP模式标准制定机构，分行业、分领域研究制定消费者收费标准和项目验收标准。探索浮动收益率机制，科学测算项目建造运营和预期收益，制定可控的价格调整预案，确保社会资本利润率处于合理区间。二是为确保标准的贯彻执行力度，在智慧城市方案设计、合约制定、建设运营等环节，引入第三方机构，以标准为纲开展评估，为政府部门提供决策参考。

       (三)完善法律法规及政策体系

       智慧城市PPP模式的有效运作，需要合理、完整、清晰的政策法规作为依据，使双方的合作有法可依、有章可循。一是加快修正完善PPP法律体系，对利益相关方不合规行为进行合理约束，提高PPP模式的法律效力和可操作性，增强经营环境的可预测性，确保项目风险可控。二是加快完善PPP框架体系，明确界定中央和地方政府以及不同部门的职责和定位，为有序推进PPP模式扫清体制障碍。

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